Akhir-akhir ini, lelang konsolidasi hangat diperbincangkan. LKPP selaku lembaga pembuat kebijakan dan pembinaan pengadaan nasional sepertinya mendorong K/L/D/I untuk melakukan lelang konsolidasi. (Artikel terbaru terkait konsolidasi dapat dilihat pada link berikut).
Dalam tulisan ini saya akan membahas konsolidasi dari sisi teori dan best practice yang saya dengar dan ikuti dalam sejumlah kesempatan pelatihan atau seminar, bukan berdasarkan pengalaman sendiri karena saya belum pernah terlibat langsung melakukan lelang konsolidasi.
Konsolidasi paket pekerjaan atau konsolidasi penyedia merupakan suatu metode yang sudah matang di dunia supply chain atau purchasing management yang ditujukan untuk meningkatkan skala keenomian pengadaan dan menurunkan biaya produksi (Nandang Sutisna).
Sejumlah Kementerian dan instansi pemerintah lainnya telah melakukan lelang konsolidasi secara terbatas. Pada level Pemerintah Daerah, salah satu daerah yang melakukan lelang konsolidasi secara masif adalah Pemerintah Provinsi DKI Jakarta.
Tulisan ini mengambil posisi mendukung lelang konsolidasi karena beberapa justifikasi, di antaranya efisiensi anggaran dan waktu karena memangkas rantai distribusi/rantai pasok sekaligus mendapatkan Vendor yang berkualitas.
Lelang konsolidasi: Keberpihakan kepada siapa?
Dalam pengambilan keputusan kita sering dihadapkan pada trade-off, situasi dimana kita harus membuat keputusan untuk memilih salah satu pilihan di antara pilihan lainnya. Kebijakan lelang konsolidasi pun tidak lepas dari trade-off. Bagi mereka yang menentang, lelang konsolidasi dianggap tidak berpihak pada usaha kecil dan menengah karena strategi penyatuan sejumlah paket kecil menjadi paket besar memberikan kesempatan yang luas kepada Vendor non-Kecil ketimbang Vendor Kecil, sebaliknya bagi mereka yang mendukung, lelang konsolidasi jika dilihat menggunakan perspektif utilitarian memberikan lebih banyak manfaat kepada sebanyak-banyaknya orang (the greatest good for the greatest number). Dalam hal ini lelang konsolidasi berpihak pada lebih banyak orang, baik itu pemerintah dan warga masyarakat selaku konsumen akhir maupun kepada Vendor yang qualified.
Pertama, lelang konsolidasi memihak konsumen, dalam hal ini masyarakat selaku pembayar pajak karena lelang konsolidasi memangkas atau memperpendek rantai pasok dan distribusi sehingga menarik minat pabrikan, distributor dan atau grosir/agen untuk ikut menawar barang/jasanya dengan kualitas terbaik tetapi memberikan harga yang lebih murah dibandingkan dengan paket-paket lelang kecil yang terpisah-pisah satu sama lainnya. Dengan begitu, uang pajak masyarakat digunakan seefisien mungkin.
Kedua, lelang konsolidasi memihak kepada Vendor yang berkualitas karena strategi konsolidasi di antaranya (namun tidak terbatas pada) menarik paket-paket kecil yang sifatnya habis pakai pada Kuadran Routine menjadi paket bernilai besar pada Kuadran Leverage atau mengkonsolidasikan juga paket-paket pengadaan barang lainnya yang karena nilainya ada di Kuadran Leverage, atau menarik paket bernilai kecil tapi berisiko besar pada Kuadran Bottleneck menjadi paket bernilai besar dan berisiko besar pada Kuadran Critical, maka persyaratan kualifikasi Penyedia dapat dinaikkan sehingga mencegah Vendor yang tidak qualified untuk memasukkan penawaran.
Untuk mengantisipasi kekhawatiran sebagian orang bahwa lelang konsolidasi mengabaikan keterlibatan usaha kecil, maka sejumlah strategi yang dapat dilakukan antara lain:
- Membuat paket konsolidasi pengadaan bernilai sampai dengan 2,5 milyar untuk usaha kecil
- Untuk pagu dengan nilai di atas 2,5 milyar, maka dapat dilakukan dengan mekanisme Kerjasama Operasi (KSO);
- Untuk pagu di atas 25 milyar wajib melaksanakan sub kontrak kepada Usaha Kecil.
Selain itu, Supply Positioning Model di bawah ini dapat membantu dalam memahami strategi konsolidasi dengan baik.
Dengan menaikan nilai pengadaan dan persyaratan kualifikasi, maka Vendor baik kecil dan non kecil yang berkualitas akan tertarik untuk memasukan penawaran sekaligus mencegah Vendor yang tidak qualified.
Manfaat Lelang Konsolidasi
Selama ini terjadi salah kaprah bahwa strategi konsolidasi melulu soal penggabungan/penyatuan paket, padahal konsolidasi dapat menggabungkan sejumlah paket kemudian memecah-mecahkannya sesuai jenis item barang/jasa, tujuan dan marketnya.
Pada level yang lebih strategis, konsolidasi dapat dikombinasikan dengan sejumlah inovasi lelang atau kontrak lainnya seperti kontrak payung (framework contract) yang salah satu bentuknya adalah e-purchasing via e-catalog, lelang itemised (itemised procurement) dan supplied by owner.
Menurut informasi yang saya dapatkan dari Bapak Setya Budi Arijanta, Direktur Penyelesaian Sanggah LKKP, ketika menjadi salah satu narasumber pada pelatihan Kontrak di LKPP, lelang konsolidasi yang digabung dengan inovasi kontrak payung, itemised dan supplied by owner di DKI Jakarta berhasil melakukan penghematan belanja publik yang sangat besar selain efisiensi waktu karena Pokja tidak perlu terkena dampak “tsunami paket”, istilah yang digunakan oleh beliau untuk menggambarkan betapa tidak proporsionalnya rasio jumlah paket per anggota pokja yang membuat Pokja tidak optimal dalam mengevaluasi penawaran sehingga pada akhirnya justru menjerat Pokja kedalam masalah hukum. Untuk diketahui, paket pengadaan di DKI sebelum dilakukan konsolidasi berjumlah belasan ribu paket.
Penghematan yang besar ini dapat dimengerti karena dengan menggunakan strategi di atas, kita kemudian dapat menakar sendiri ketidak efisienan belanja publik yang dilakukan di masa lalu. Misalnya, untuk belanja-belanja kecil saja seperti penggaris dan staples diadakan setiap kali kegiatan, padahal penggaris dan staples itu sendiri masih bisa digunakan, kecuali isi staples atau kertas misalnya yang sifatnya “benar-benar” habis pakai.
Untuk lebih efektif, konsolidasi pada belanja ATK, alat kebersihan, obat-obatan dan sejumlah alat kesehatan dapat dikombinasikan dengan lelang itemised atau dapat juga dilakukan secara e-purchasing melalui e-catalog.
Pada praktiknya lelang konsolidasi tidak hanya diterapkan pada belanja barang tetapi juga pada pekerjaan konstruksi, seperti pembangunan sekolah di Provinsi DKI Jakarta. Dari informasi yang saya dapatkan ketika mengikuti presentasi dari mantan Kepala Badan Pengadaan Provinsi DKI Jakarta (Blesmiyanda), konsolidasi paket di DKI bertujuan untuk mencegah praktik-praktik “jual beli paket”, “jual beli tenaga ahli” dan “pinjam bendera” yang sering terjadi di pengadaan.
Dalam salah satu wawancaranya dengan Berita Satu, Pak Blesmiyanda mengatakan bahwa penerapan lelang konsolidasi, bukan untuk mematikan perusahaan kecil yang bergerak dibidang spesialis seperti AC, listrik dan spesialis lainnya. Penggabungan proyek kecil dan sama menjadi satu paket itu supaya lebih efektif dan efisien saja.
“Kalau selama yang terjadi, usaha kecil itu generalis, padahal usaha kecil itu spesialis, seperti spesialis AC, listrik. Nah karena generalis, sehingga yang ikut lelang bukan pemain yang sebenarnya, tapi makelar. Yang ributkan itu (makelar) sekarang. Kalau dia betul-betul mau ikut, ya ikut saja, kalau menang bisa di-KSO kan nanti. Jadi bukan berarti kita mematikan usaha kecil,” (Blesmiyanda).
Dengan mengkonsolidasi paket lelang, kita sebenarnya me-leverage aset dan sumber daya negara untuk meningkatkan skala keekonomian pengadaan dengan efisiensi biaya administrasi dan produksi, efisiensi waktu sehingga membawa keuntungan yang besar bagi negara, yakni government surplus (istilah stipulatif yang saya gunakan dengan meminjam isitilah teknis consumer surplus dalam bidang ekonomi). Government surplus disini maksudnya adalah negara karena memiliki posisi tawar yang lebih baik dapat membeli barang/jasa yang tepat sumber, efisien dan efektif dibandingkan dengan harga pasar atau harga dimana pemerintah mampu membayarnya sehingga memberi keuntungan sebesar-besarnya bagi masyarakat banyak.
Jika melakukan lelang kecil-kecil secara terpisah-pisah, posisi tawar pembeli menjadi kurang menarik, maka lelang konsolidasi menaikan posisi tawar, membuat posisi pembeli menjadi lebih menarik. Jika lelang terpisah mendapatkan penyedia perantara yang belum tentu memiliki barang/jasa (makelar), maka dengan lelang konsolidasi akan mendapatkan penyedia yang benar-benar qualified. Jika dengan melakukan pengadaan langsung yang meskipun nilainya kecil tetapi tersebar di hampir seluruh Organisasi Perangkat Daerah menghabiskan honor yang sangat besar bagi Pejabat Pengadaan, PPK, termasuk biaya administrasi seperti materai, kertas dan lain sebagainya, maka dengan lelang konsolidasi biaya-biaya tersebut dapat dipangkas. Dengan lelang terpisah membuat ruang belanja publik menjadi sempit, maka dengan lelang konsolidasi ruang belanja publik menjadi lebih luas. Dengan demikian, lelang konsolidasi memberikan value for money yang besar dalam dunia pengadaan.
Tantangan Konsolidasi Paket Kedepan
Lelang konsolidasi akan sangat memberikan keuntungan yang besar jika dikolaborasikan dengan inovasi kontrak lainnya seperti kontrak payung dan supplied by owner. Penganggaran yang fleksibel perlu dipertimbangkan dalam mengakomodasi strategi pengadaan ini. Otomatisasi penganggaran seperti e-budgeting yang dilakukan sejumlah Pemerintah Daerah seperti Pemerintah Provinsi DKI Jakarta dan Pemerintah Kota Surabaya akan sangat mendukung strategi konsolidasi paket karena harga satuan dasar barang/jasa lebih mudah dikontrol.
Pengembangan aplikasi pelaporan elektronik juga perlu dilakukan masing-masing K/L/D/I yang melakukan lelang konsolidasi sehingga dapat membandingkan secara langsung kondisi sebelum dan sesudah lelang konsolidasi dilakukan.
Terakhir, menurut saya lelang konsolidasi sebaiknya dilakukan pada tahapan perencanaan dan penyusunan RUP, bukan pada tahapan setelah anggaran selesai ditetapkan, baik itu di ranah penetapan RUP oleh PA/KPA, penyusunan RPP oleh PPK dan kaji ulang oleh Pokja, kecuali perubahan/pergeseran anggaran atau kegiatan dapat lebih fleksibel. Karena jika tidak fleksibel, maka bisa saja lelang konsolidasi dapat menghasilkan efisiensi yang besar tapi di sisi sebaliknya mengakibatkan hilangnya opportunity cost yang besar untuk belanja publik lainnya yang dapat langsung dimanfaatkan pada tahun anggaran berjalan.
yanespanie.wordpress.com 